专项债补充中小银行资本会否再加力？5500亿额度收尾年内发行额骤降
摘要：
... 10月8日举行的国新办新闻发布会上，国家发改委相关负责人透露，针对目前地方政府专项债券发行使用管理方面存在的突出问题，目前发改委、财政部正在按照部署抓紧研究，合力扩大地方政府专项债支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模和比例，研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目绿色通道等，尽快出台优化完善地方政府专项债管理的新举措。
在此前央行表态国有大行将迎新一轮国家注资、中小银行资本补充迫切性抬升等背景下，市场对地方政府专项债向补充中小银行资本倾斜的预期升温。10月9日，国新办预告将于10月12日召开财政部专场发布会，也给市场带来进一步的想象空间。
今年以来仅广西发行一期
从公开数据来看，各地用于补充中小银行资本的专项债发行高潮在2023年，今年以来，随着前期5500亿元额度进入收尾阶段，仅广西发行了一期支持中小银行发展的专项债券。
不过，有业内专家对第一财经表示，发改委最新表态重点在于投资项目的资本金，与补充银行资本关系不大，相关说法此前已有提及。比如在4月国新办发布会上，财政部相关负责人就曾表态，今年财政部会同有关部门不断优化调整地方政府专项债券投向领域和用作项目资本金范围，将更多新能源、新基建、领域纳入专项债券投向领域。
财政部发布的《2024年上半年中国财政政策执行情况报告》提到，今年上半年，财政部合理测算并及时下达分地区专项债券额度，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。合理扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，指导各地做好项目储备和前期工作，不断提升储备项目质量。
相比用于重大基建等项目建设的专项债，中小银行专项债是专项债中的“特殊品种”。2020年7月国务院常务会议首次提出，在2020年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转债等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力。
综合央行《中国金融稳定报告（2021）》及财政部《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》数据，2020年、2021年、2022年财政部安排用于支持中小银行补充资本的新增专项债额度分别为2000亿元、1500亿元、2000亿元，该额度当前未使用完毕可以结转到下一年。
据平安证券统计，2023年和2021年是中小银行资本补充专项债实际发行金额较多的年份，分别为2249.8亿元、1594亿元，目前累计发行超过5000亿元。进入2024年，随着未使用额度减少，据记者通过官方公开数据统计，仅广西一地发行，金额为60.2亿元。
在平安证券固收首席分析师刘璐看来，中小银行资本补充专项债专门用于给困境银行注资，对化解银行风险起到了重要作用。但这一政策的目的是改善困境银行的资本充足率，带有较强的阶段性特征，考虑当前中小银行资本充足率较监管要求还有一定空间，短期内相关部门新批中小银行资本补充专项债限额的可能性不大。据测算，城商行、农商行2024年6月的资本充足率分别达到12.7%和13.1%，不仅超过监管要求，也比2019~2020年同期水平要高。
记者注意到，在2021年8月公开的人大代表建议复文中，对于“开展政府专项债补充农村中小融机构资本金试点”的建议，财政部曾表示，通过专项债券补充中小银行资本金是一项阶段性、一次性政策。不少分析认为，从长期看，引入专项债后的关键，是中小银行如何有效管理，实现“输血”变“造血”。不过，招联首席研究员董希淼认为，在防范化解中小金融机构风险的大背景下，接下来不排除专项债用途继续向补充中小银行资本倾斜的可能。“银行特别是中小银行补充资本的需求是比较强烈的，加上专项债本身对项目的质量要求较高，供需两端都有条件和必要。”他认为，国有大行即将迎来新一轮国家注资，进一步凸显了中小银行的资本补充难度，有必要加大此类外源性资本补充支持。
董希淼告诉记者，资本补充是增强风险抵御能力的重要手段，服务实体经济不但需要资金，更需要资本。他建议，在关注六家大型商业银行核心一级资本补充迫切性的同时，也应支持中小银行加快建立资本补充长效机制，提高中小银行资本补充能力，包括适当优化股东资质条件，简化审批流程，支持中小银行引进合格股东进行增资扩股；放宽准入条件，支持中小银行发行优先股、永续债、可转债、二级资本债等；加大力度支持更多优质中小银行优先上市等。
在上述分析中，刘璐认为，相关部门于2020年提出专项债用于中小银行资本补充，与上世纪90年代财政部发行特别国债为国有大行注资具有相似之处，背景都是为了缓解银行经营困境，但中小银行资本补充专项债期限多为10年，期限明显更短且附有分期还款的条款，限期退出的特征更为明显。
董希淼也强调，专项债毕竟是地方政府债券，各地应该考虑当地实际情况和本息偿还能力量力而行。根据平安证券统计，为了平滑退出压力，累计发行的54只专项债中，有50只债券从存续期的第6年起偿还本金，第6~10年每年偿还20%的本金，剩余的4只债券最晚到存续期的第8年也要开始还本。
中小银行专项债还需再融资债接续
从已经发行的中小银行资本补充专项债的实操特征来看，专项债券对高风险地区和高风险银行的支持力度更大。由于大部分中小银行并不满足发行可转债和二永债的条件，注资模式主要是难度相对较低的间接入股和转股协议存款。从受注资银行数量看，共有375家银行通过转股协议存款的形式接受专项债注资，占比约63%。
刘璐认为，相关银行扣除专项债后的资本充足率偏低，且上市银行PB长期低于1，因此中小银行资本补充专项债市场化退出的难度较大，在项目收益不达预期的情况下，中小银行资本补充专项债存量债本金偿还可能会更多依靠再融资债接续，其次是国企受让股权。
根据广西今年3月发行的专项债披露文件，上述60多亿元债券募资将由自治区财政厅委托广西金投阶段性注资广西农商联合银行，补充该行资本，深化广西农合机构改革。公开资料显示，广西农商联合银行成立于今年2月，由区联社改制组建而来，是新一轮省联社改革中已经落地的7地方案之一，属“上参下”联合银行模式。
在偿债安排方面，相关发行文件显示，广西农商联合银行将制定专项债券资金退出计划，将偿付资金需求列入年度经营目标计划和日常资产负债管理规划，科学合理规划资产负债结构，建立专项债券资金备付机制，密切跟踪匹配资产的到期现金流，有序提高负债资金备付率。
央行数据显示，高峰时期我国高风险银行数量高达649家，到去年6月已经下降到337家，下降比例接近50%。平安证券数据则显示，农商行2020年中资本充足率较2019年中下降0.79个百分点，2023年中较2020年中又下降0.28个百分点，2024年中较2023年中上升1.13个百分点。
刘璐表示，2024年资本充足率大幅上升，主要是因为资本管理新规降低了信贷等资产的风险权重。从宏观层面看，政策出台后中小银行资本充足率快速下滑的趋势被遏制，高风险银行数量明显下降，但直到2024年资本充足率才出现明显回升。在样本银行中，注资后银行一级资本充足率多数出现上行，但个别银行仍下行，到2023年末，样本银行一级资本充足率较注资前多数上升，好于城农商行整体表现。
