摘要：
... 文丨陆挺（野村证券中国首席经济学家）
针对当下的中国经济形势，经济学家中间形成了两个似乎是不容置疑的共识：降息和发钱。有学者认为只要持续大幅降息就能解决所有经济问题的，也有经济学家坚信只要给全民发钱或消费券，就能刺激消费和拉动内需，最后药到病除经济满血复活的。关于降息问题，我们之后另作讨论，本文先就发钱这个话题做些探讨。我们认为给全民发钱或消费券的最佳机会已经错过，不应该成为中央政府的基本选项。 若要“发钱”，应该针对特定人群，主要是鼓励生育和为社会弱势人群提供基本的社保和医保，这种补贴能兼顾拉动消费、促进公平和提升未来经济增长潜力。治理地方政府软预算约束和过度举债实属必要，但从宏观角度出发，为稳定经济增长，也需同时加大扩张性财政政策的实施力度。当下通过“保交房”来推动房地产市场的出清，重建开发商信誉和对政府监管的信心，在维护买房人群的基本权益同时又能拉动内需，可能是最优的政府花钱方式之一。
“发钱”的类型和是否有效的前提
关于“发钱”的政策呼吁可分为两类，一是给全民平均发钱，二是给特定群体发钱，迄今为止，这方面的建议以鼓励生育为主。发消费券与发钱类似，可以理解为有一定使用期限和条件的“发钱”。最近有学者提议在黄金周期间发放一万亿消费券，也有学者建议分期向全民发放十万亿消费券，都属于此类别。
发钱好不好，有特定的前提，不能一概而论。笔者认为，给全民发钱，或者给特定地区的全体居民发钱，有一个关键的前提，这就是经济和社会遭受极为严重的外部冲击。无论是从人道主义出发，还是从维持总需求的角度，政府发钱补助受剧烈冲击的居民是合理之举。2020年疫情爆发之初，笔者也曾呼吁给封控之中的武汉和湖北某些地区的居民无差别地发放现金补贴。2020-2022年，香港曾数次向成年人直接发放现金，还另外补贴雇主发放工资。美国在2020年3月疫情爆发初期就颁布了史上规模最大的两万亿美元刺激方案，内容包括向年收入7.5万美元以下的成人每位提供1200美元的资助，以及为小企业雇员提供帮助。当年4月，日本政府宣布给每个国民发放10万日元（约6500元人民币）的经济补助金，对收入没有限制，非日本国籍居民也可领取。这些现金发放稳定了就业与消费，安顿了民生，可以说对于当时的经济社会稳定和疫后的经济复苏都起到了关键作用。
为什么这种特殊背景下的发钱是有效的？这是因为这类冲击是外生的，不是内部固有的问题；这种冲击一般是临时的，不会持续太久。对于政府而言，需要在这类外生事件突发时，迅速向居民发钱或发放生活必需品，从而保障基本民生和维持经济的基本运转，防止因突发冲击造成供需之间螺旋式的下降，进而造成对宏观经济的二次伤害。民众也会理解，发钱是特殊情况之下的偶发行为，冲击之后经济会回到以往的正常情形，因此不会期待常态化的发钱。政府在面对这样的外部冲击时，只要做好纾困和维持稳定就行，并不需要急于解决内部的固有问题。从稳定需求的角度来看，突发冲击之下，所发现金在当期被使用的比例也较高。
但在没有剧烈外部冲击的背景下，就一定要对“全民发钱”持极为谨慎的态度，原因有以下几点。首先，内需不振，若没有外部冲击，就必然是某些内因导致。全民发钱可能会在短期内带动一些消费，但可能不足以舒缓，更不用说解决导致经济低迷的深层次问题。比如说，当前造成内需不振的首要因素是过去三年房地产行业的巨幅萎缩，目前房价还在下行，保交房还任重道远，地方财政非常紧张。这种情况下，全国每人发个几千元钱，对房地产市场出清能起到的作用微乎其微。这种发钱的办法，即使在短期内对拉动某些消费起到一些作用，但经济中间的痼疾不会像某些外部冲击那样自动消失，政府一旦停止发钱，就会发生“财政悬崖”的情况，消费和经济增速急转直下，迫使政府不断地加码发钱的力度，才能避免经济二次探底。
发钱可能会迟滞实际问题的解决。有人会说，只要不产生通胀，就应不停地发钱，直到经济走上正轨。但真实世界的经济和社会运行要复杂得多。发钱本身是一个复杂的过程，全民无差别的发钱看起来省却了一些鉴别成本，但要将现金高效、廉洁、准时地发到每个国人手中，未必那么简单。不是每个公民都有银行账号，农村老人尤其如此。根据第七次全国人口普查公报，2020年全国人口中，流动人口为3.76亿人，跨省流动人口为1.25亿人，省内流动人口为2.51亿人。将现金没有滴漏地发到这些人群手上，实际上是一个复杂的系统工程，将会消耗大量的行政资源。在此过程中，也有可能造成一定程度的贪腐和寻租，额外消耗社会资源。我们还需要考虑挤出效应。即使通过印钞而拥有似乎无限的财力，整个政府的能力和精力是有限的，一旦走上持续向全民发钱的道路，就很有可能耽搁其他事项，包括一批迫切需要及时处理的关键问题，也有可能损及推进结构性改革的努力。最后的结果，发钱不仅没有真正可持续地提高需求，让经济进入一个良性循环，反而可能会耽误必要的改革和市场出清，让经济进入某种程度的恶性循环。
发钱，尤其是发消费券，也有可能增加政府的垄断。持续的全民发钱也会大幅增加政府支出和赤字，扩大政府规模，造成进一步的国进民退。即使各地方政府能廉洁高效地发钱，肥水不流外人田，他们都有很大的动机将资金的使用，尤其是消费券的使用限定在本区域，这样就会影响全国统一大市场的形成，甚至造成一定程度的市场化倒退。地方政府也可能会尽力将所发资金或消费券的使用引导到地方政府所属的各类平台和其他企业，从而蚕食民营企业的空间。
最后，全民发钱的通胀风险不能完全忽视。通胀极低甚至通缩时，持续发钱在初期未必导致通胀。但如果一个社会的资源被越来越多地用于分配和寻租，一旦民众的预期改变，认为政府只是通过最简单的印钞来应付当下的经济困境，通胀可能会突然爆发。实际上，亚非拉一些发展中国家在过去几十年中，因为通过印钞来配合大规模增加政府支出，最后导致超级通胀的例子不胜枚举。发达国家在这方面也有教训。最近的一个例子就是疫情之后的美国通胀。2020年疫情爆发时美国政府推出的2万亿美元纾困计划可以说是合理妥当的，当年的高达14.9%的赤字率也无可厚非。但拜登政府在2021年初上台之后，又推出1.9万亿美元的刺激计划，导致当年美国赤字率仍高达12.4%，而当年一季度美国的GDP增速已经回升至1.6%，二季度更是飙升到12.0%。可以说，没有及时收手的过度刺激直接导致了之后的高通胀。
总之，给全体国民发钱，政府一定要三思而后行，除非是应对突发猛烈的外生冲击，不应该作为提振经济的政策选项。建议中央政府给全民发钱的学者也要谨慎。学者们可以举几个疫情期间发钱效果良好的例子，但也需要知道，这些例子几乎都发生在发达国家或经济体，都是在疫情爆发这种极为特殊的外部冲击下的特殊政策。即使是这些成功的例子，有的国家因为在疫情之后没有及时降低财政支出规模，等待他们的就是2021年下半年开始的高通胀。疫情之外，过去几十年大规模向全民发钱的例子不多，有些发展中国家曾经做过一些类似发钱的事，通过印钞和大规模赤字增加福利支出，最后的结局不外乎是恶性通胀、经济崩盘甚至国家崩溃。
当下的中国经济不存在严重的外部冲击。疫情结束已有一年半；自然灾害确实有，但毕竟是局部的。全球经济表现尚可，我国上半年出口同比增速3.6%，6月份更是高达8.6%，外需是稳定甚至强劲的。当下我国经济面对的挑战显然来自内需，尤其是这几年房地产的巨幅下行。房地产萎缩和其他一些因素也带来消费疲软，6月零售同比增速只有2%；前两年高速增长的新三样投资今年开始下行；地方政府大幅度加大征税和罚没力度也可能导致企业家信心不足，从而影响民间投资；股市下行也导致股市融资急剧下降，并进而伤及一级市场融资。我国市场利率已经大幅度下降，十年期国债利率已经跌倒2.1%附近，国企融资利率已创新低，通过降低基准利率来推动信贷需求的空间已经不大。这种情况下，什么样的政策才能提振经济？
究竟该如何提振经济，如何“发钱”？
目前形势下，结合我国尚处于转型之中的中等收入国家的特征，我们认为从财政金融的的角度，兼顾短期刺激和长期结构调整，可考虑以下几点。一是有保有压，在严控部分省市过度举债的同时，总体上要加大财政的宽松刺激力度。二是在稳定房地产的同时，考虑到房地产业萎缩对地方财政的巨大影响，在硬化预算约束的同时，下决心推动消费税等税制改革，适度增加地方政府的税收分享比例，优化转移支付制度，将转移支付和地方人口流入、户籍数量和就学人数等指标紧密挂钩。三是抓住牛鼻子，稳住房地产，核心是保障买房者作为债权人的基本利益，集中中央财力做好保交楼工作，让房地产市场出清，恢复最基本的市场信心和秩序，并在保交房的过程中间做好保障房的供应。四是有选择的发钱。一个重点是优化社保和医保体系，大幅提高城乡居民基本养老保险的保障水平，为部分人群支付更高比例的基本医保费用，这样不仅能提高将近1.7亿低收入老人的收入，还能缓解2.9亿农民工的后顾之忧，提高他们的消费意愿和消费能力；另一个重点是中央财政直接以现金发放的形式补贴生育。
因为本文讨论“发钱”，我们就主要谈最后两点。房地产行业的萎缩是中国经济目前面临的最主要挑战。这个行业已经超跌，对中国经济、金融和财政的影响还没有完全反映出来，有些风险被掩盖了，还会爆发出来，所以有必要采取积极的措施防止房地产业陷入螺旋式下降的困境。“保交楼”是托底房地产业的基础，是一个实际的抓手。“保交楼”的问题值得反复强调，是整个房地产行业出清非常关键的一步。我国的房地产销售主要是新房销售，新房销售又以期房销售为主。期房销售就是期货市场，交割是这个市场正常运行的核心。妥善解决保交楼问题是重建市场信心和政府信誉的关键，是稳定和扩大内需的前提。中央政府应加快摸底调研各地的“保交楼”问题。鉴于地方政府严峻的财政情况，商业银行在推进白名单制度上可能面临较大难度，开发商目前也难以自行筹集资金进行保交楼，因此需要中央政府直接提供“保交楼”专项资金，设立专门机构来推动相关工作。根据我们去年的保守估算，保交楼的资金缺口在三万亿人民币左右。中央政府这方面的额外支出，从保护买房人作为债权人的基本利益，维护社会公平正义，加速市场出清，和稳定经济增长等角度来看，都是当前最优的经济政策。
全民发钱的最佳时机已过，但给某些特定人群的发钱尚有必要，这个发钱更应该被理解为政策调整和结构改革。首先是增加弱势人群的基本养老保险。我国养老体系可分为三层。以2022年数据来看，处于顶端的是机关事业单位退休人员，离退休人数为2113万，月人均退休金为7320元；处于中间的是企业职工，退休人数为11531万，月人均退休金为3778元；处于金字塔底的是城乡居民，绝大部分就是农民，领取养老金的人数是16464万，远超前两类的总和，月人均养老金仅为246元。值得一提的是，今年两会国务院给这部分人群增加了每月20元养老金。农村老人当然还有些来自土地的收入，但微乎其微。为了应对未来的养老，我国将近三亿的农民工只能节衣缩食，不敢消费。因此要鼓励超过一半人口的消费，最兼顾效率与公平的做法是大幅增加这部分人群的养老金。我国农民在历史上因为“剪刀差”为国家做出了大量贡献，改革开放过程中，几代农民工为城市建设也奉献了青春，增加他们的养老金，也有助于共同富裕和促进社会公平。根据我们的计算，若每人每月增加300元，每年中央财政多支出6000亿人民币，约为GDP的0.5%；若每人每月增加600元，月养老金收入增至866元，则中央财政额外支出12000亿人民币，接近GDP的1%。
其次是补贴弱势人群的基本医疗保险。我国医保体系分为职工和居民两块，2023年参加城乡居民基本医疗保险人数96293万人，占14亿国民的68%，绝大部分农民和未成年人都包括在其中。近年来居民医保缴费在各地稳步上升，农村老人的缴费压力上升尤为明显，一些地方甚至出现了弃保的现象。我们估算，如果中央政府免除20岁以下和60岁以上城乡居民的医保缴费，则每年约增加2300亿人民币的支出。
第三类是用来鼓励生育的现金补贴。2022年我国总人口减少85万人，为六十年来首次下跌，2023年萎缩幅度扩大到208万。我国新生婴儿数量从2018年开始大幅下跌，2023年只有902万，与2003-17年1636万的年均值相比，下跌45%，2018年以来年均下跌9.4%。当前我国的总和生育率可能已经跌至1.0%，远低于维持人口更替所需的2.1。人口总量下行和年轻人口比例的下跌是抑制内需一个重要原因，从供给侧角度来讲，也会降低我国社会的整体活力，抑制我国未来的潜在增长率。如何补贴生育，一胎二胎三胎是否应有区别，是否应补贴已经出生的婴儿和未成年人，学界业界已经有很多讨论，争议较多，政策设计也必定会非常复杂。但有一点应该是明确的，就是在总体财力有限的情况之下，与其无差别的给全民发钱，不如有针对性的补贴生育。我们认为，在未来若干年，可考虑每年额外约10000亿元的生育现金补贴。
综合起来看，未来两年中，若中央政府每年拨付15000亿的保交房资金（总共三万亿），每年6000亿的城乡居民养老补贴，2300亿的城乡居民医疗保险补贴，和每年10000亿的生育补贴，则每年中央政府的额外支出是33300亿，约为今年GDP总量的2.5%。两年之后，保交房工程完成，经济增速企稳，这笔支出终止，城乡居民养老补贴每年增加至12000亿，城乡居民医疗补贴增加至4000亿，生育补贴增加至14000亿，总数为30000亿，考虑到GDP增长，未来这三项补贴约为GDP的2%。我们认为这样的“发钱”既能拉动当下的内需，又能出清市场，稳定需求，兼顾公平，还能提高未来经济增长潜力。
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